NOTA de WN: Si bien publicado en 1995 este artículo contiene importantes sugerencias orientadoras para la situación actual de Bolivia.
La estructura de la RFA como modelo de un Estado social, de-mocrático y de derecho descentralizado
El orden económico de Alemania
«La República Federal de Alemania se cuenta entre los grandes países industrializados. Por su rendimiento económico global se sitúa en cuarto lugar a escala mundial; atendiendo a las cifras del comercio exterior, ocupa incluso la segunda posición. Desde 1975 la República Federal de Alemania viene cooperando en el grupo de los siete grandes países industrializados occidentales (el llamado grupo de los siete grandes), los cuales coordinan anualmente sus políticas económicas y financieras en las «cumbres económicas mundiales».
El valor deflectado, es decir, real del producto nacional bruto – la suma de todos los bienes y servi-cios en un año – casi se triplicó entre 1960 y 1991 en los antiguos Estados Federados, pasando, a precios de 1985, de 860.000 millones de marcos a 2.207.000 millones de marcos. Utilizando como base los respectivos precios de mercado, el producto social bruto ha aumentado desde 1961 de 303.000 millones a 2.614.000 millones de marcos.
El retorno al círculo de las principales naciones industrializadas tras los estragos de la Segunda Guerra Mundial no se lo debe Alemania a su riqueza en recursos naturales, sino a sus ciudadanos. Lo decisivo para el rendimiento económico del país es la formación y la laboriosidad de los traba-jadores, la competencia de los ejecutivos y el gran margen de actuación que deja la economía social de mercado a los ciudadanos e industriales.
Tras la Segunda Guerra Mundial estuvo muy bien en boga la expresión «milagro económico». A Ludwig Erhard, que fue el primer ministro de Economía de la República Federal de Alemania, no le convencía en absoluto. El afirmaba que no se trató de un milagro, sino que «fue la consecuencia de los esfuerzos honrados de todo un pueblo al que, de conformidad con los principios liberales, se le ha concedido la posibilidad de volver a desarrollar la iniciativa humana, la libertad humana y las en-ergías humanas».
El orden de la economía social de mercado. El sistema económico implantado en la República Federal de Alemania después de la Segunda Guerra Mundial se convirtió en un orden económico de gestión global de la actividad económica basado en los principios de la economía social de mercado. Este sistema económico significa a la vez un abandono del laisser-faire del liberalismo temprano y una renuncia al dirigismo estatal. La Ley Fundamental que garantiza la libertad de la iniciativa privada y la propiedad privada, somete estos derechos fundamentales a determinadas condiciones sociales. Bajo el lema «Sólo el Estado imprescindible, todo el Estado necesario», el Estado asume en la economía de mercado en primer término una función ordenadora. Fija las condiciones marco en las que se desarrolla la actividad mercantil. La cuestión de qué y cuántos bienes se producen y quién recibe qué parte de los mismos se decide sobre todo en los mercados. El Estado renuncia casi por completo a intervenir directamente en los precios y salarios.
Producto interno bruto de los principales países industrializados (1991)
(República Federal de Alemania: antiguos Estados Federados)
(en miles de millones de dólares) (en dólares por habitante)
3.363 Estados Unidos 22.179
3.363 Japón 27.341
1.554 República Federal
de Alemania 24.666
1.192 Francia 21.285
1.134 Italia 19.894
1.006 Gran Bretaña 17.649
595 Canadá 22.368
524 España 13.897
Composición del producto interno bruto de 1991
(2782,4 miles millones DM)
Industria 38,4 %
Servicios 29,4 %
Comercio y transporte 14,1 %
Estado, presupuestos privados 13,7 %
Agricultura, silvicultura, pesca 1,3 %
Varios 3,1 %
Economía de mercado. La competencia es la condición sine qua non para el funcionamiento del mecanismo del mercado. Sin competencia no puede haber economía de mercado. Ahora bien, la competencia es dura para todos los agentes. Una y otra vez se repiten los intentos de los empresa-rios de desactivar la competencia, sea mediante acuerdos entre competidores, sea mediante fu-siones de empresas. La ley contra las prácticas restrictivas de la competencia (ley anticartel) del año 1957 está concebida para frenar estos intentos. Prohibe acuerdos y contratos que repercutan en la situación del mercado mediante prácticas restrictivas de la competencia; desde su promulgación se ha completado en varias ocasiones a fin de garantizar su eficacia frente a las nuevas estrategias de los carteles. La Oficina Federal de los Carteles (Bundeskartellamt), con sede en Berlín, y las enti-dades anticartel de los Länder velan por el cumplimiento de la ley.
El motor de la economía de mercado es el ánimo de lucro. Por eso fracasa necesariamente donde a lo largo no pueden obtenerse beneficios o donde la obtención de beneficios ocupa un segunda plano respecto a objetivos superiores en interés de la comunidad, resultando por tanto inconven-iente. Por esta razón algunos sectores de la economía alemana nunca llegaron a someterse del todo al sistema de la economía de mercado, por ejemplo la agricultura, parte del sector transportes y la minería hullera. Un ejemplo actual son los antiguas empresas públicas de la RDA, sitas en los nuevos Estados Federados. Estas empresas son administradas sin ánimo de lucro por una entidad de derecho público, la Agencia Fiduciaria, con el objetivo de integrarlas en el sistema de la economía de mercado. Una vez concluida la gestión de la Agencia Fiduciaria, el Estado se replegará también en los nuevos Länder para desempeñar las funciones que le son propias. En cuanto a la agricultura, como en otros muchos países, existen razones sociales que desaconsejan exponerla totalmente a la competencia del mercado. Por eso está sometida a las normas de las diversas or-ganizaciones comunes de mercados agrícolas de la CE, las cuales garantizan una cierta protección mínima. Las empresas públicas, tales como los Ferrocarriles Federales Alemanes (Deutsche Bundesbahn) y los Ferrocarriles de la antigua RDA (Reichsbahn) o la Administración de correos (Deutsche Bundespost) pertenecen al Estado. No deben guiarse exclusivamente por los beneficios, sino que están al servicio de la colectividad. Los ferrocarriles están obligados a aplicar en parte tari-fas sociales que no cubren los gastos. Los ferrocarriles y la administración de correos no pueden por ejemplo excluir de sus servicios a las localidades remotas.
Tras la Segunda Guerra Mundial el sector de la vivienda estuvo, en vista de la enorme escasez de vivienda, en principio en manos del Estado. Mientras tanto el mercado de la vivienda se ha liberali-zado en gran medida. Sin embargo, el Estado vela por que la competencia no desemboque en situa-ciones socialmente insostenibles. Sus principales instrumentos son la protección legal de los arren-datarios, los subsidios de la vivienda para los ciudadanos con niveles de ingresos inferiores y la promoción de la construcción y rehabilitación de viviendas.
En algunas profesiones para las cuales rige el principio de la libre competencia, el legislador supe-dita el acceso al mercado al cumplimiento de determinadas condiciones. Por ejemplo, los artesanos y los minoristas deben acreditar su cualificación profesional para poder abrir un establecimiento. Re-specto a otras profesiones, el Estado exige una formación especial y pone límites de edad. Esto es aplicable por ejemplo en el ámbito de la sanidad, asistencia jurídica y asesoría económica y fiscal.
Reparto del producto nacional bruto en 1991
(2808,3 miles millones. DM)
Consumo privado 54,6 %
Inversiones brutas 23,3 %
Consumo público 19,9 %
Sector exterior (exportaciones
menos importaciones) 0,7 %
El papel de los agentes sociales. En el mercado de trabajo también resulta determinante el libre juego de las distintas fuerzas. En el marco de la autonomía colectiva los trabajadores y empresarios – denominados a menudo interlocutores sociales – negocian libremente los convenios colectivos, que regulan la cuantía de los salarios, la jornada laboral, la duración de las vacaciones y las condiciones generales de trabajo. De ahí que las organizaciones de los agentes sociales, es decir, los sindicatos y los patronales, asumen un papel clave en la vida económica. Su principal tarea consiste en repre-sentar con determinación y, en ocasiones, con dureza los intereses de sus miembros. Pero a la vez asumen una gran responsabilidad respecto a la economía en su conjunto. Las negociaciones colectivas pueden repercutir profundamente en el funcionamiento del sistema económico. Los agentes sociales de la República Federal de Alemania siempre han sido conscientes de esta re-sponsabilidad. La estabilidad del sistema económico es, en buena parte, mérito suyo. El tipo espe-cial de organización sindical que surgió en Alemania occidental tras la Segunda Guerra Mundial no ha dejado de acreditar su eficacia en este contexto. Los sindicatos alemanes son «sindicatos uni-tarios», en el doble sentido de la palabra: en aplicación del principio de la división por industrias, rep-resentan respectivamente a los trabajadores de todo un sector económico (es decir, no sólo a los miembros de una profesión u oficio determinados) y son «neutrales» desde el punto de vista parti-dista y confesional (es decir, no están divididos en diversas corrientes). La fuerza de los sindicatos reside precisamente en esta unidad, que a la par les evita antagonismos y los convierte en auténti-cos pilares de la estabilidad social.
La componente social del sistema económico. Hasta ahora la paz social se ha venido preser-vando en la República Federal de Alemania mejor que en más de un país. Esto se debe en buena medida a que en Alemania existe una tupida red de seguridad social para proteger al ciudadano. Es notable sobre todo la protección social de los trabajadores. El sistema social cubre en gran parte los costos financieros derivados de las diversas situaciones que abarca la cobertura social de los traba-jadores: vejez, enfermedad, accidente, desempleo, cierre de la empresa o readaptación profesional. Son prestaciones de una sociedad solidaria. La población activa cotiza a los distintos ramos de la seguridad social. Todo el mundo tiene la certeza de que se beneficiará de las prestaciones cuando las necesite. El sistema social no abarca únicamente a los trabajadores. Incluye los subsidios por hijos, los subsidios por vivienda, la asistencia social para personas necesitadas y las indemni-zaciones a las víctimas de la guerra. En 1990, los gastos de la seguridad social representaron en la antigua República Federal de Alemania en torno a la tercera parte del producto nacional bruto.
Desarrollo macroeconómico. También en la economía de mercado pueden producirse fenómenos insatisfactorios. El Estado debe tratar de contrarrestarlos a través de su política presu-puestaria, fiscal, social y en materia de competencia. Un instrumento de que dispone para en-derezar la coyuntura es la llamada Ley de estabilidad económica, del año 1967. La meta ideal per-manente es asegurar unos precios estables, un alto nivel de empleo y un equilibrio de la economía exterior con un crecimiento económico sostenido y adecuado. Esto raras veces puede alcanzarse simultáneamente. El Banco Federal Alemán (Deutsche Bundesbank), competente en materia de política monetaria, y los agentes sociales asumen desde la perspectiva de este objetivo una respon-sabilidad esencial respecto al desarrollo económico.
En la coordinación de la política económica y financiera intervienen los siguientes órganos:
* El Consejo de análisis coyuntural del sector público. Está constituido por los ministros fed-erales de Economía y Hacienda, un miembro de cada gobierno regional y representantes de los municipios y mancomunidades. El Banco Federal Alemán puede participar en las consultas, que se celebran al menos dos veces al año. El Consejo procura unificar la ac-tuación de todos los implicados en la política coyuntural.
* El Consejo de Planificación Financiera. Tiene una composición similar y se encarga de co-ordinar la planificación financiera de la Federación, los Estados Federados y los mu-nicipios. La Federación y los Estados Federados están obligados a elaborar planes presupuestarios con una proyección de varios años, a fin de ajustar los ingresos y gas-tos públicos a las posibilidades y exigencias de la economía nacional.
* El Consejo de asesores para el seguimiento de la evolución global de la economía, creado en 1963. Este órgano se compone de cinco expertos independientes (llamados popular-mente «los cinco sabios») que presentan cada otoño un informe sobre la situación económica global, con el cual se trata de facilitar los procesos de decisión en las instan-cias competentes.
El Gobierno Federal presenta todos los años en el mes de enero un informe económico al Bundestag y al Bundesrat. Dicho informe contiene una valoración del dictamen del Consejo de ase-sores económicos y una exposición de los objetivos económicos y financieros del Gobierno para el año en curso, así como de las pautas a seguir en la política económica.
Ajuste económico. La República Federal de Alemania es un país con salarios elevados y por tanto con un nivel de bienestar. Esto no significa que el país se pueda dormir sobre sus laureles. Es im-prescindible un ajuste permanente en función de los nuevos desarrollos en el campo de la ciencia y de la técnica y de la evolución de los mercados mundiales. Tal ajuste no siempre ha resultado fluido. Este se evidencia en particular tras la crisis del petróleo de 197/74 y 1979/80. En esa etapa no sólo hubo que corregir el encarecimiento fulminante de la energía. La introducción de la microelectrónica trajo consigo formidables innovaciones en la industria, la administración y el comercio. En esa fase de reconversión la economía alemana experimentó, al igual que la mayoría de los países industriali-zados occidentales, un crecimiento más lento que hasta entonces. Con todo, entre 1973 y 1985 el rendimiento económico real se incrementó, a pesar de los efectos de dos recesiones, en casi un 24 por ciento. El proceso de ajuste se refleja también en los desplazamientos de los diversos sec-tores económicos. La parte del producto nacional correspondiente a la industria disminuyó, en tanto que aumentaba la del sector servicios.
Una vez reorientada la política económica y financiera, a partir de 1983 se registró una reactivación de crecimiento económico y los precios experimentaron, en comparación con su evolución a nivel internacional, un aumento muy moderado. También mejoró el nivel de empleo. En 1991 se regis-traron en los antiguos Estados Federados como promedio alrededor de 3 millones de trabajadores más que en 1983. No obstante, la elevada cifra de desempleados sigue siendo un problema serio. A estos se añaden las considerables cargas que supone para el erario el relanzamiento económico de los nuevos Estados Federados.
Uno de los objetivos centrales de la política económica sigue siendo la reducción del desempleo. La clave para un mayor nivel de empleo estriba en el aumento de las inversiones. Para asegurar una rentabilidad adecuada de las inversiones, el Gobierno Federal procura fortalecer las po-tencialidades del mercado, sobre todo estimulando el rendimiento individual. Se está re-stringiendo la influencia del Estado en la economía y a la par se ha procedido a eliminar las regla-mentaciones perjudiciales para el desenvolvimiento de los mercados. Esto posibilita una compe-tencia más libre y facilita el ajuste en función de las nuevas tesituras económicas. La gran reforma fiscal culminada en 1990 aportó importantes impulsos en esta línea.
La República Federal de Alemania aboga por el libre comercio internacional y rechaza toda forma de proteccionismo. Dado que exporta casi una tercera parte de su producto nacional bruto, depende de la existencia de mercados abiertos. Para la economía alemana es de vital importancia ampliar el mercado único europeo y, por lo que respeta a la actividad comercial fuera de la Comunidad Euro-pea, mantener los mercados existentes y abrirse paso en otros nuevos. El rumbo económico interno, basado en los principios y del libre comercio internacional.
Fuente: La actualidad de Alemania, Gobierno de la RFA, Bonn, 1995, pág. 185-192
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